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Nadia Spallitta

Ultimo aggiornamento

Ztl a Palermo, le motivazioni del ricorso presentato al Tar

ricorso tar tribunale

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ON. TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA – PALERMO

RICORSO

Dei sigg.ri :,

CONTRO

il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro-tempore, con sede in Palermo, piazza Pretoria n. 1, Palazzo delle Aquile,

E NEI CONFRONTI

dell’AMAT s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, con sede in Palermo, via Roccazzo n. 77,

PER L’ANNULLAMENTO,

PREVIA EMISSIONE DI IDONEO

PROVVEDIMENTO CAUTELARE,

– della deliberazione n. 787 del 24 dicembre 2015 del Consiglio Comunale di Palermo, pubblicata nell’albo pretorio per quindici giorni consecutivi a far data dal 28 dicembre 2015, avente ad oggetto «aggiornamento e rimodulazione del contratto di servizio AMAT Palermo s.p.a.» (doc. n. 1), nella parte in cui si approvano «le tariffe dei permessi di accesso alle Zone a Traffico Limitato a ZTL, le tariffe delle aree soggette a sosta tariffata (Zone Blu), le tariffe del servizio di rimozione coatta dei veicoli in vigore a far data dall’ 1/1/2016» e si disciplinano gli importi delle tariffe medesime, nonché le condizioni e le modalità operative per l’accesso alle due ZTL previste (denominate «ZTL 1» e «ZTL 2»), nonché nella parte in cui si approva la rimodulazione del contratto di servizio con l’AMAT s.p.a.;

– dello schema di contratto di servizio tra AMAT s.p.a. e Comune di Palermo, allegato alla predetta deliberazione n. 787 del 2015, come per effetto della stessa rimodulato, limitatamente all’art. 13, comma 1, lett. d), all’art. 13, ultimo comma e all’art.  14 (doc. n. 2);

– dell’ordinanza n. 79 del 22 gennaio 2016 del dirigente dell’area della partecipazione, del decentramento, servizi al cittadino e mobilità del Comune di Palermo, con la quale vengono introdotte le nuove tariffe per le aree di sosta a pagamento (doc. n. 3),

– della delibera n. 28 del 16 febbraio 2016 della Giunta comunale di Palermo, con la quale è stato approvato il «Disciplinare tecnico della ZTL Centrale» (anch’esso impugnato), «quale ridefinizione organica dello schema delle modalità operative allegato alla Deliberazione di G.C. n. 166/2015» e si è deciso di «prendere atto delle tariffe annuali, mensili e giornaliere» in essa riportate, modificative rispetto a quelle approvate con la sopra citata delibera n. 787 del Consiglio comunale, dando «mandato agli uffici competenti di procedere all’emanazione degli atti amministrativi consequenziali per l’istituzione della ZTL Centrale, ivi compresa la definizione analitica dei confini» (doc. n. 4);

– della conseguente ordinanza n. 161 del 18 febbraio 2016, del dirigente dell’area della partecipazione, del decentramento, servizi al cittadino e mobilità del Comune di Palermo, avente per oggetto «“Zona a Traffico Limitato Centrale” – Misure di limitazione della circolazione veicolare per il contenimento dell’inquinamento atmosferico – Regolamentazione accesso, transito e sosta» e del «disciplinare tecnico della ZTL» ad essa allegato (doc. n. 5);

– della delibera n. 32 del 27 febbraio 2016 della Giunta comunale di Palermo, con la quale si è deciso di «approvare una ulteriore misura di agevolazione/differenziazione per la categoria dei residenti, dei domiciliati e degli accasermati nella ZTL Centrale, prevedendo una riduzione percentuale del 10% sull’importo di euro 100 previsto per la categoria dei residenti, dei domiciliati e degli accasermati», ponendo la relativa minore entrata a carico dell’AMAT, imponendo alla stessa di rimodulare il budget 2016 in modo da «tener conto della agevolazione prevista dal presente provvedimento senza che la stessa comporti alcun onere a carico del bilancio Comunale» (doc. n. 6);

– di tutti gli atti esecutivi, pregressi e presupposti, connessi e dipendenti,

FATTO

1. Dopo un iter complesso ed annoso, iniziato circa nel 2002 e dopo l’adozione di successivi e numerosi provvedimenti di G.M. e sindacali, spesso incompatibili tra loro o gli uni sostitutivi degli altri, gli ultimi dei quali annullati dall’intestato TARS-Palermo con sentenza n. 843/2008, l’Amministrazione comunale di Palermo avviava finalmente l’iter di approvazione del PUT (Piano Urbano del Traffico) votando, ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 36 c.d.s. la deliberazione n. 365 del 29 ottobre 2013 di adozione del Piano generale del Traffico Urbano (PGTU) (doc. n. 7), che rappresentava il primo atto propedeutico al PUT.

2. L’atto deliberativo era accompagnato da una relazione tecnica predisposta alcuni anni prima che tra l’altro prevedeva, sulla scorta dei dati acquisiti all’epoca, l’individuazione di zone a traffico limitato, rinviando per la loro concreta attuazione a successivi provvedimenti .

Più precisamente, si ipotizzava l’istituzione, con futuri provvedimenti, di  due ZTL.

Una prima centrale (ZTL 1) il cui perimetro era delimitato dalle seguenti vie (Elaborato P3): «Via Lincoln – Piazza Giulio Cesare – Piazza S. Antonino – Corso Tukory – Via Re Ruggero – Piazza Indipendenza – Corso Calatafimi (tratto) – Corso Alberto Amedeo – Piazza Vittorio Emanuele Orlando – Via Goethe – Via Nicolò Turrisi – Via Villa Filippina – Piazza S. Francesco di Paola – Via Pignatelli Aragona – Piazza Giuseppe Verdi – Via Cavour Camillo – Piazza XIII Vittime – Via Francesco Crispi – Via Cala – Foro Umberto I.»

Si prevedeva, poi, «in una successiva fase di attuazione del PUT, un ampliamento della “ZTL Centrale”, riguardante l’area cittadina compresa tra il limite nord della ZTL 1 sino all’asse stradale Notarbartolo-Duca della Verdura (Elaborato P3). Il perimetro di tale area, che costituisce una nuova ZTL denominata “ZTL 2”, è delimitato dalle seguenti strade: Piazza XIII Vittime – Via Francesco Crispi – Piazza della Pace – Via Piano dell’Ucciardone – Piazza Carlo Giachery – Via Duca della Verdura – Via Emanuele Notarbartolo (tratto) – Via Piersanti Mattarella – Via Principe di Villafranca – Via Paolo Paternostro – Via Giovanni Amendola – Piazza S. Francesco di Paola – Via Pignatelli Aragona – Piazza Giuseppe Verdi – Via Camillo Cavour».

Si prevedeva anche che la «ZTL2 era da attuarsi successivamente, in relazione anche al consolidamento dell’assetto del sistema di trasporto pubblico urbano. Tale ulteriore area soggetta a limitazione del traffico determina però un aumento della domanda sul sistema di trasporto pubblico (stimata in 6.000 passeggeri/h) che, allo stato, non può essere supportata con le attuali risorse finanziarie, organizzative e tecniche del servizio, né con interventi di razionalizzazione ed ottimizzazione. Le valutazioni ed approfondimenti nel merito, da effettuare nelle sedi competenti, potranno suggerire se e come reperire tali risorse, che condizionano l’ampliamento della ZTL in questione».

In altri termini:

a) La delimitazione delle due ZTL era sostanzialmente la stessa degli atti adottati nel 2008 dalla precedente amministrazione ed annullati dal TARS;

b) l’operatività delle ZTL era subordinata all’attuazione di taluni interventi anche strutturali;

c) l’ipotesi della ZTL 2 era eventuale e subordinata al consolidamento dei flussi viari dopo l’entrata in vigore della ZTL 1, centrale.

3. In sede di adozione del PGTU con la citata deliberazione 387/2013, in considerazione della necessità di aggiornare gli studi tecnici posti a fondamento dello strumento ancorato ad un’analisi de territorio ampiamente superata si deliberava altresì quanto segue:

«Integrare le previsioni dell’elaborato piste ciclabili, con la previsione di un percorso ciclabile lungo il viale della Libertà e con gli itinerari previsti dal progetto di pista ciclabile  interna al Parco della Favorita predisposto dagli uffici.

In sede di redazione del PUT si terrà conto del sistema del tram, del piano parcheggi, e si dovrà dare attuazione alla vigente normativa in materia di abbattimento delle barriere architettoniche.

Nel Piano devono essere previsti parcheggi gratuiti e zone bianche e zone rosa e di rimozione in conformità con le disposizioni di legge;

Al fine di uniformare le previsioni in tema di mobilità pedonale già disciplinate dalle proposte di PGTU ed i provvedimenti a carattere sperimentate indicati dall’Amministrazione comunale a seguito di deliberazione di Giunta Municipale nel corso dell’attuale consiliatura, si dà mandato agli uffici di integrare nelle tavole corrispondenti del Piano, le isole pedonali di cui sopra.

Prevedere entro sei mesi dall’approvazione del PGTU un aggiornamento del piano di pedonalizzazione delle aree urbane, da sottoporre all’attenzione del consiglio comunale, previa: l) Valutazione tecnica della sostenibilità delle nuove proposte di chiusura di strade/aree al traffico, effettuate mediante apposito software di micro-simulazione dei flussi di traffico; 2) Confronto con le associazioni di categoria 3) Implementazione di un sistema di videosorveglianza delle costituende isole pedonali […].

L’ eventuale introduzione di ZTL che saranno istituite sulla scorta di studi specifici aggiornati, che consentano di individuare le aree di maggiore inquinamento atmosferico al fine del contenimento dello stesso».

In altri termini l’atto necessitava di provvedimenti esecutivi e particolareggiati ed inoltre l’introduzione delle ZTL era prevista come eventuale, ma in ogni caso doveva essere accompagnata da studi specifici di settore aggiornati.

4. Nessuna delle citate prescrizioni veniva eseguita.

Inoltre il procedimento di approvazione del PUT restava incompleto e non venivano predisposti ed approvati gli atti conseguenti e successivi.

In particolare, secondo la direttiva ministeriale del 24/6/1995 (direttive per la redazione adozione ed attuazione dei piani urbani del traffico), «Le direttive trattano sia la fase della redazione del PUT, per la quale hanno valenza di prescrizioni, sia le fasi dell’adozione e dell’attuazione dello stesso, […] La necessità della trattazione delle suddette fasi deriva:
– dalla previsione del nuovo Cds dell’obbligo di adozione del PUT;
– dalle specifiche indicazioni contenute al punto 4.4. della delibera CIPET sopracitata;
– dalla considerazione che l’adozione del PUT costituisce una fase intermedia tra i diversi livelli del processo di redazione del PUT (piano  generale,   piano  particolareggiato,  piano  esecutivo), mentre l’attuazione del PUT stesso costituisce la prima fase del suo processo di aggiornamento».
Invero al PGTU non faceva seguito né il piano particolareggiato, né il piano esecutivo.

Inoltre il piano non veniva aggiornato.

5. Orbene in data 24 dicembre 2015 il Consiglio comunale approvava la deliberazione n. 787/2015, qui impugnata, avente ad oggetto: «aggiornamento del contratto di servizio AMAT Palermo».

A discapito dell’oggetto, tuttavia, il provvedimento non si limitava affatto a disciplinare i rapporti tra il Comune e la sua partecipata AMAT s.p.a. , ma introduceva anche il regime tariffario relativo alle ZTL, ed aumentava le tariffe delle zone blu e dei Parcheggi cittadini affidati alla gestione AMAT.

In particolare la deliberazione prevedeva:

«6. di approvare la rimodulazione del Contratto di Servizio, secondo lo schema allegato alla presente deliberazione per farne parte integrante (allegato n.2);

7. di approvare le tariffe dei permessi di accesso alle Zone a Traffico Limitato (ZTL), le tariffe delle aree soggette a sosta tariffa (Zone Blu), le tariffe del servizio di rimozione coatta dei veicoli in vigore a far data dall’1/1/2016 come di seguito riportate:

La tariffa per I’accesso alla ZTL per gli aventi diritto, secondo quanto previsto dallo schema delle modalità operative, allegato alla delibera di Giunta Municipale avente ad oggetto “Delimitazione di Zone a Traffico Limitato, ai sensi dell’art. 7 comma 9 del Codice della Strada, nelle zone centrali della città (“ZTL I” e “ZTL 2”) e approvazione dello Schema delle modalità operative delle “ZTL I” e “ZTL 2”, è pari a euro 120,00 annuali, per gli abbonamenti semestrali la tariffa applicata sarà pari al 50% della tariffa annuale».

Si segnala che il testo emendato della delibera, come riportato sul sito internet, indica la tariffa annuale generale di euro 120,00, anche se risulta essere stato approvato in Consiglio comunale il sub-emendamento n. 3 all’emend. n. 1, con il quale è stato deciso di «sostituire € 120,00 con € 100,00 annuali». L’importo di euro 100,00 risulta tuttavia essere stato recepito nei atti consequenziali.

Inoltre, secondo il dispositivo della delibera, «Per accessi della durata massima di ore 24, limitatamente ad un singolo accesso, l’anno il costo della tariffa denominata temporanea è pari a euro 5,00. Per accessi mensili il costo della tariffa è pari a euro 20,00».

La delibera, nel recepire un precedente provvedimento della Giunta Municipale sostanzialmente disciplinava le ZTL prevedendo che il transito veicolare fosse sempre consentito, senza limiti orari e per l’intera giornata, purché dietro rilascio di pass a pagamento.

Il pass era commisurato per tutti nella misura di € 100,00 senza alcuna differenziazione tra auto più o meno inquinanti, fatta eccezione per un paio di ipotesi relative a fattispecie di marginale rilevanza quantitativa.

In particolare alla parte deliberativa era allegata una tabella contenente «le tariffe applicate a particolari categorie di veicoli in variazione alla tariffa annuale prevista per tutte le altre tipologie di veicoli».

La tabella prevedeva alcune agevolazioni, come si seguito riportate.

– Auto elettrica: esente dal pass;

– auto ibrida elettrica: pass annuale da euro 90;

– auto a gas/metano: pass annuale da euro 60;

– autolinee mezzi pesanti-turistici e servizi turistici di linea, pass annuale da euro 600.

Nella colonna “Aliquota” riportata nella stessa tabella vengono riportate delle percentuali che, pur nel silenzio della delibera e secondo quanto si evince dagli atti esecutivi successivamente adottati (v., in particolare, delibera G.C. n. 28 del 2016), come sopra impugnati, sono destinate ad essere applicate alle tariffe giornaliere e mensili per le categorie interessate. Ad esempio, per le auto ibride elettriche, la tariffa giornaliera di 5 euro veniva ridotta del 50%, quindi a 2,5 euro, mentre per le autolinee, veniva aumentata del 600%, quindi a 30 euro.

In sintesi, per le sole auto elettriche era prevista un’esenzione totale, mentre veniva stabilita una riduzione delle tariffe giornaliere, mensili, semestrali e annuali per le auto ibride e per quelle a gas ed un aumento per i bus turistici.

Per le altre categorie di veicoli il pass era uniforme e prescindeva dalla capacità di inquinamento del mezzo.

Con riferimento alle aree soggette a soste tariffarie (zone blu) si prevedeva, inoltre, l’aumento a 1 Euro delle precedenti tariffe orarie di Euro 0,50 e di Euro 0,75.

Per le aree di parcheggio a pagamento e, segnatamente, per quelle comprese tra le vie Mongibello e Tolomeo e tra il viale Galatea e la via Ascanio, la tariffa giornaliera passava da Euro 1,50 ad Euro 3,00.

Infine il provvedimento stabiliva un cospicuo aumento del «servizio di rimozione coatta dei veicoli».

6. Secondo l’art. 13, lett. d), dello schema di contratto di servizio allegato alla delibera consiliare in esame, come dalla stessa rimodulato, i ricavi che deriveranno dai proventi della ZTL sono inclusi tra i corrispettivi che il Comune di Palermo è obbligato a versare all’AMAT s.p.a. per l’esercizio 2015.

In particolare, ai sensi dell’art. 13, c. 1, dello schema di contratto citato, «i corrispettivi per l’esecuzione dei servizi di trasporto pubblico, di cui al precedente art. 9, vengono determinati per l’esercizio 2015 come segue: […] d) Ricavi derivanti dai proventi che afferiranno alla società per l’effetto della realizzazione della “ZTL” di cui al successivo art. 14 quantificate presuntivamente in € 30.000.000,00, IVA esclusa sulla base di una tariffa pari a € 120,00 annuali per ogni veicolo autorizzabile».

Secondo il disposto dell’ultimo comma dell’art. 13, in parola, inoltre, «I ricavi tariffari di cui al punto d) verranno accertati e riscossi direttamente dalla Società».

Invero il Consiglio Comunale non aveva mai votato il regolamento che istituiva e disciplinava le tariffe delle ZTL nei termini di legge, con indicazione del limite minimo e massimo delle stesse, e non aveva inserito le relative entrate nel bilancio di previsione 2015, tant’è che la relativa voce in entrata (e conseguentemente in uscita) non era indicata tra i capitoli del documento contabile comunale.

7. Con la qui impugnata ordinanza dirigenziale n. 79 del 22 gennaio 2016, esecutiva della più volte citata delibera consiliare n. 787 del 2015, veniva disposto l’aumento a un euro della tariffa per la sosta nelle zone blu e l’aumento a tre euro della tariffa relativa ai parcheggi comunali.

8. Con la delibera di Giunta comunale n. 28 del 16 febbraio 2016, anch’essa qui impugnata, avente per oggetto «approvazione modalità attuative della “ZTL Centrale”», oltre ad approvare il «Disciplinare tecnico della ZTL Centrale», si modificavano surrettiziamente le tariffe previste dalla delibera consiliare n. 787 del 2015, mediante l’istituzione di tariffe più basse di quelle ivi previste.

In particolare: le tariffe annuali per le auto ibride elettriche e per quelle a gas/metano, venivano portate, rispettivamente, da euro 90 ad euro 50 e da euro 60 a euro 50.

9. Al predetto atto di governo veniva data concreta attuazione attraverso l’ordinanza dirigenziale n. 161 del 18 febbraio 2016, come sopra impugnata, con la quale si istituiva la zona a traffico limitato (c.d. ZTL Centrale) nella quale «l’ingresso/circolazione di veicoli a motore è subordinata al pagamento di una somma», delimitandone nel dettaglio l’ambito territoriale, gli orari e giorni di validità, i divieti e la disciplina degli accessi e del transito, secondo quanto stabilito dal relativo «Disciplinare tecnico», allegato n. 2 all’ordinanza in questione e anch’esso oggetto del presente ricorso.

10. Infine, con delibera giuntale n. 32 del 27 febbraio 2016, anch’essa qui impugnata, è stata ampliata la categoria dei «residenti», includendovi quelle dei «domiciliati» e degli «accasermati» ed è stata altresì prevista, per tale categoria, una riduzione del 10% della sola tariffa annuale di euro 100,00 (e non anche di quelle giornaliera e mensile).

Orbene gli atti come sopra impugnati sono illegittimi per i seguenti motivi

DIRITTO

I.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 52, D.LGS. 15 DICEMBRE 1997 N. 446, DELL’ART. 32, LEGGE N. 142 DEL 1990, DELLA L.R. N. 48 DEL 1991, DELL’ART. 49 DELLO STATUTO COMUNALE; DELLA L. 23 DICEMBRE 2000 N.  388;  DELLA L. 28 DICEMBRE 2001 N. 448; DELLA L. N. 296 DEL 2006; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LVO 267/2000 E SUCC. MOD. ED INTEGR., E DEI PRINCIPI DELL’ORDINAMENTO IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA E, IN PARTICOLARE, DELL’ART. 162 DEL D.LGS. N. 267 DEL 2000; VIOLAZIONE DEL C.D.S.; VIOLAZIONE DEL PGTU; VIOLAZIONE ART. 23, COST.

1. Secondo l’art. 52 d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, in materia di potestà regolamentare degli enti locali, «le Province ed i Comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti».

Inoltre ai sensi dell’art. 32, lett. g), legge n. 142 del 1990 e succ. mod. ed integr. (oggi d.lgs. n. 267 del 2000) come recepita in Sicilia con l.r. n. 48 del 1991 e succ. mod. ed integr., compete al Consiglio comunale «g) l’istituzione e l’ordinamento dei tributi, la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi».

Infine, l’art. 49 dello Statuto comunale prevede che la Giunta «procede a variazioni delle tariffe e aliquote dei tributi comunali e dei corrispettivi dei servizi a domanda individuale entro i limiti indicati dalla legge o dal Consiglio comunale».

Ebbene, nella fattispecie il Consiglio Comunale non ha mai adottato il regolamento che istituisce e disciplina le tariffe delle ZTL.

Al riguardo si sottolinea che le tariffe sono state introdotte e definite in sede di delibera finalizzata alla rimodulazione del contratto di servizio con l’AMAT, provvedimento che non ha natura regolamentare e che non ha seguito l’iter relativo all’approvazione dei regolamenti, procedimento posto a tutela del cittadino anche in osservanza dell’art. 23 Cost. (Tar Veneto 1077/2002).

Si osserva inoltre che, in ogni caso, appaiono invalide le successive delibere di Giunta comunale modificative della delibera consiliare n. 787 del 2015.

Ed infatti l’art. 49 dello Statuto, citato, attribuisce alla Giunta il potere di «variare» (quindi sia in aumento che in diminuzione) le tariffe «entro i limiti indicati … dal Consiglio comunale». Ne discende che la Giunta non può modificare il contenuto di una delibera consiliare se non sia espressamente indicata tale facoltà.

La denunciata violazione ha carattere viziante, perché compete al Consiglio comunale stabilire gli equilibri finanziari dell’Ente e pertanto la modifica dei criteri di applicazione della tariffa sarebbe potuta avvenire soltanto per decisione del Consiglio stesso che la aveva fissata.

Devono pertanto ritenersi formalmente invalide le delibera di giunta del 17 e del 27 febbraio, come sopra impugnate, la cui rimodulazione al ribasso è suscettibile di rendere ancor meno efficace (e quindi illegittima per difetto di adeguatezza) l’istituzione della ZTL in relazione al dichiarato fine di ridurre l’inquinamento. Trattasi, in verità, di riduzione di costi unicamente finalizzata ad aumentare la domanda di pass onerosi e quindi a rendere più probabile al realizzazione del vero fine perseguito dal Comune, che è quello di procurare all’AMAT le risorse finanziarie per la gestione del tram. Opera i cui costi, incredibilmente, non erano stati contemplati nei bilanci degli anni precedenti, neppure al fine di eseguire gli opportuni accantonamenti, e che si vogliono ora addossare repentinamente in capo alla cittadinanza.

Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi.

2. Inoltre il termine per approvare eventuali modifiche regolamentari con effetto retroattivo al 1° gennaio dell’anno di riferimento deve intendersi coincidente con il termine ultimo fissato a livello nazionale per l’approvazione del bilancio di previsione, in base a quanto disposto e dai principi desumibili dall’art. 52, comma 2 d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, come interpretato dall’art. 53, comma 16 L. 23 dicembre 2000 n.  388 e poi integrato dall’art. 27, comma 8 L. 28 dicembre 2001 n. 448.

Inoltre per l’ art. 1, comma 169, L. 27 dicembre 2006 n. 296, «gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione».

In sintesi l’approvazione delle aliquote e delle tariffe, trova compiuta ed autonoma disciplina nel citato art. 1, comma 169, l. n. 296 del 2006 che contiene, peraltro, previsioni sanzionatorie, quale l’inapplicabilità delle nuove tariffe e aliquote, ove approvate dopo il termine del 30 novembre (cfr., delibera n. 4 del 14 gennaio 2014 della Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Calabria; Cons. St., Sez. V, 17 luglio 2014, n. 3808, Consiglio di Stato Sez. V del 28.8.2014).

Orbene nella fattispecie le tariffe sono state indicate per la prima volta in occasione della votazione del contratto di servizio dell’AMAT in data 24 dicembre 2015, successivamente quindi alla data inderogabile del 30 novembre ed alla data di votazione del bilancio, per cui le stesse sono inapplicabili.

3. La loro inapplicabilità deriva anche da un ulteriore profilo.

Non essendo state votate tariffe ZTL prima del  bilancio di previsione 2015, le stesse non sono state indicate tra le previsioni in entrata ed in uscita dello stesso bilancio e ciò in violazione dell’art. 172 d.lgs. 267/2000 e succ. mod. ed integr. che recita:

Art. 172. Altri allegati al bilancio di previsione
(articolo così sostituito dall’art. 74 del d.lgs. n. 118 del 2011, introdotto dal d.lgs. n. 126 del 2014)

1. Al bilancio di previsione sono allegati i documenti previsti dall’articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, e i seguenti documenti:

c) le deliberazioni con le quali sono determinati, per l’esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d’imposta e le eventuali maggiori detrazioni, le variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali, nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi; 

Orbene non essendo state contemplate le tariffe relative alle ZTL nel bilancio di previsione 2015, le stesse non possono operare in nessun modo né per l’anno 2015 né per l’anno successivo.

Per questo profilo si rileva l’illegittimità sia della Deliberazione di C.C. 787/2015 ma altresì dei successivi provvedimenti della G.M. e del dirigente giusta provvedimento dirigenziale n. 79 del 26 gennaio 2016 (area della partecipazione e del decentramento), di introduzione delle nuove tariffe per le aree di sosta a pagamento.

Invero nessuna nuova tariffazione e nessun incremento delle tariffe esistenti poteva essere disposto dal dirigente, né dalla Giunta Municipale né dallo stesso Consiglio Comunale, dopo la scadenza del termine perentorio del 30 novembre 2015 e comunque dopo il bilancio di previsione approvato il 5 dicembre 2015.

4. Si sottolinea, inoltre, che il bilancio comunale 2015, non prevedeva (né avrebbe potuto in assenza della deliberazione di consiglio comunale di istituzione della tariffa) l’entrata di € 30.000.000, né la correlativa spesa di € 30.000.000 quale corrispettivo da conferire all’AMAT; nessun fondamento contabile e giuridico può avere pertanto la deliberazione n. 787/2015, nella parte in cui stabilisce di approvare una rimodulazione del contratto di servizio che prevede (cfr. ivi, art. 13) di corrispondere all’AMAT, «per l’esercizio 2015», somme che non possono essere accertate in entrata perché non previste in bilancio e che, per lo stesso motivo, non possono essere spese.

Ne deriva la palese violazione delle norme di contabilità pubblica, ivi compreso l’obbligo della universalità, dell’integrità e della completezza del bilancio e tra queste gli artt. 178 e ss. che presiedono tra l’altro alla redazione dei bilancio degli enti locali.

Per la stessa ragione è del tutto contraria alle comuni regole di contabilità pubblica la disposizione di cui all’ultimo comma del citato art. 13 del contratto di servizio, con la quale si stabilisce che i ricavi dell’entrata derivante dalla ZTL (si ribadisce, non previsti in bilancio) «verranno accertati e riscossi direttamente dalla Società», cioè dall’AMAT.

In questo modo viene gravemente violato, in particolare, l’art. 162, c. 4, d.lgs. n. 267 del 2000, il quale stabilisce che «Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli enti locali e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio» (c.d. principio di unità del bilancio).

5. Illegittimo è altresì il Contratto di servizio all’art. 13. lett. d), nella parte in cui affida a soggetto non abilitato l’accertamento e la riscossione della tariffa, in difformità da quanto previsto tra l’altro dall’articolo 1, comma 224, della legge finanziaria 2008.

6. A ciò si aggiunga che in sede di discussione d’aula le predette previsioni erano state oggetto di critiche e censure e tuttavia nessuna motivazione è stata proposta per giustificare il provvedimento ed argomentare il superamento delle citate censure.

Per Questi profili l’atto appare anche privo di valida motivazione ed inficiato per illogicità, dibattito rimasto tuttavia privo di riscontri e valide motivazioni.

7. Ma c’è di più.

La Terza Sezione del Tar Lazio con la sentenza del 3 marzo 2015 ha accolto il ricorso proposto contro l’aumento delle tariffe ZTL disposto da Roma Capitale.

Secondo il Collegio, «La congruenza dell’aumento disposto, infatti, deve essere dimostrata sulla base di un’adeguata istruttoria sottesa alle scelte effettuate da parte dell’amministrazione. In definitiva, il potere discrezionale dell’amministrazione di fissare le tariffe deve essere esercitato nel rispetto dei principi generali dell’agire amministrativo e, quindi, l’esercizio di tale potere deve essere fondato su di un’adeguata e completa istruttoria e deve rispondere ai criteri della logicità e della proporzionalità della misura rispetto al fine perseguito».

Conclude il TAR che (come nel caso di specie) «non risulta che la predetta istruttoria sia stata in concreto realizzata da parte dell’amministrazione né risulta che siano state prese in considerazione tutte le variabili incidenti nella definizione della tariffa avuto specifico riguardo proprio alla problematica inerente al trasporto pubblico».

Invero le tariffe introdotte con il contratto di servizio non sono supportate da nessuna motivazione e non derivano da nessuna istruttoria come emerge con evidenza dagli atti, ma sono semplicemente imposte al cittadino, in modo indifferenziato risolvendosi nei fatti in un’ingiusta pretesa coattiva in contrasto con il principio di proporzionalità di rilevanza costituzionale.

II.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 285/1992; DIFETTO DI COMPETENZA; VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DELL’ITER PROCEDIMENTALE; DIFETTO DI ISTRUTTORIA; CARENZA DEI PRESUPPOSTI; ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO E VIOLAZIONE DI LEGGE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE VIOLAZIONE DELLA DIRETTIVA 3816/1997 DEL MINISTERO LLPP; VIOLAZIONE DELL’ART. 32 L. 142/1990 COME RECEPITO CON L.R.48/1991 E SUCC. MOD. ED INTEGR.; VIOLAZIONE DEL PGTU

L’istituzione delle stesse ZTL, previste nel PGTU, come eventuali e consentite solo in presenza di specifici studi di settore in materi di inquinamento atmosferico  è irritualmente inserita  all’interno del contratto di servizio con l’AMAT, al fine di prevederne il corrispettivo che tra l’altro non viene quantificato, né definito nel suo importo complessivo.

In altri termini l’istituzione delle ZTL, con evidente eccesso di potere del provvedimento e di sviamento rispetto alla funzione tipica dell’istituto, è determinata dalla necessità di “fare cassa”, dalla necessità cioè di coprire le spese ed i costi di gestione del tram, la cui recente messa in esercizio è stata propria la causa che ha reso necessaria la rimodulazione del contratto di servizio, con la previsione di maggiori corrispettivi, rispetto a quelli in precedenza riconosciuti, per circa 30 milioni di euro l’anno (causa risultante dalle premesse del contratto medesimo, cfr. ivi, pag. 1 e 2).

Del resto le ZTL non sono assistite da nessuno studio di settore, nessuna documentazione tecnico-scientifica, da nessun rilevamento ambientale e atmosferico che ne fondi l’istituzione, la localizzazione e le modalità di funzionamento.

Invero il complesso di provvedimenti qui impugnati che sostanzialmente rendono operative e funzionanti le ZTL non sono accompagnati da nessuna motivazione diversa da quella relativa alla necessità di provvedere all’adeguamento del corrispettivo dell’AMAT, in considerazione dell’affidamento della gestione del tram.

Orbene l’art. 7, comma 1, lett. a) e b) del codice della strada prevede la limitazione della circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli, per accertate e motivate esigenze di prevenzione dagli inquinamenti e di tutela de patrimonio artistico ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministero della infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministeri per le rispettive competenze il Ministro per l’ambiente e il Ministro per i BBCCAA.

Senonché, nella fattispecie, non sono stati acquisiti i necessari e preventivi pareri dei Ministri competenti, né sono state acquisite ed osservate le direttive necessarie prima di approntare l’istituzione delle ZTL.

Né può farsi in alcun modo riferimento alle delimitazione inserita nel PGTU in primo luogo perché legata a studi risalenti inadeguati, non aggiornati e già oggetto di precedente impugnazione ed annullamento da parte del TARS Palermo.

2. Ma l’invalidità degli atti impugnati emerge anche sotto altri profili.

Infatti, secondo giurisprudenza consolidata, «L’art. 7 comma 9 d.lvo 285/1992 nel precedere l’istituzione di pedaggi di accesso alle zone a traffico limitato demanda all’ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale l’emanazione di direttive per la determinazione di tipologie dei comuni ammessi ad avvalersi di tale facoltà nonché delle modalità di riscossione e delle categorie di veicoli esentati; tali direttive sono contenute nella circolare n. 3816 del 21 luglio 1997 con la quale è previsto che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali di intervento del Piano Urbano del traffico; sulla base di questo principio viene prescritto che: l’introduzione di tale misura presuppone che essa sia prevista all’interno del PUT adottato ai sensi dell’art. 36 del codice della Strada e sia considerata come effettivamente necessaria per il raggiungimento degli obiettivi del PUT sulla base di una verifica documentata in uno specifico paragrafo della relazione tecnica di accompagnamento al PUT; in mancanza di PUT l’adozione della tariffazione è ammessa solo in via temporanea e sperimentale a condizione che in apposita relazione tecnica di accompagnamento siano precisati gli obiettivi ed i criteri di verifica del progetto» (Tar Campania sez. V, 8/2/2005, n. 896 ed altre).

Invero ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. n. 285 del 1992 i comuni con popolazione superiore a 30.000 abitati hanno l’obbligo di adottare il Piano Urbano del Traffico.

I PUT, ai sensi del medesimo art. 36, comma 4, d.lgs. cit., «sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e di sicurezza, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico in accordo con gli strumenti, urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi. Il Piano urbano del traffico prevede il ricorso ad adeguati sistemi tecnologici su base informatica di regolamentazione e controllo del traffico nonché verifica del rallentamento della velocità, dissuasione alla sosta al fine di consentire modifiche ai flussi della circolazione stradale che si rendono necessari in relazione agli obiettivi da perseguire».

La redazione del piano, che deve essere aggiornato ogni due anni, deve essere predisposta, ai sensi del comma 6, «nel rispetto delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero dell’ambiente sulla base delle indicazioni formulate dal Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto. Il Piano Urbano del traffico viene adeguato agli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale fissato dalla regione a sensi dell’art.3 comma 4 l.142/1990».

Inoltre il comma 8 dell’art. 36 recita: «E’ istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l’albo degli esperti in materia di piani di traffico  formato mediante concorso biennale per titoli. Il Bando di concorso è approvato con decreto del Ministero dei trasporti di concerto con il Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica».

Orbene le suindicate disposizioni non sono state affatto prese in considerazione dall’Amministrazione comunale nella fattispecie in esame.

Ed infatti in primo luogo il PUT ad oggi non esiste in quanto non si è definito l’iter di approvazione ed il relativo procedimento si è interrotto nella sola fase preliminare.

Al riguardo si ricorda che secondo la citata direttiva ministeriale del 24/6/1995 (direttive per la redazione adozione ed attuazione dei piani urbani del traffico) «Le direttive trattano sia la fase della redazione del PUT, per la quale hanno valenza di prescrizioni, sia le fasi dell’adozione e dell’attuazione dello stesso, […].
La necessità della trattazione delle suddette fasi deriva:
  – dalla previsione del nuovo Cds dell’obbligo di adozione del PUT;
– dalle specifiche indicazioni contenute al punto 4.4. della delibera CIPET sopracitata;
– dalla considerazione che l’adozione del PUT costituisce una fase intermedia tra i diversi livelli del processo di redazione del PUT (piano generale, piano particolareggiato, piano esecutivo), mentre l’attuazione del PUT stesso costituisce la prima fase del suo processo di aggiornamento».

In altri termini manca il PUT per cui nessuna ZTL può essere attivata in mancanza del provvedimento finale.

Chiara al riguardo la decisione del TAR Palermo secondo la quale:

«E’ illegittima la delibera che, in applicazione dell’art. 7, c. 9 del d.lgs. n. 285/1992, subordini l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore all’interno delle zone a traffico limitato al pagamento di una somma (cd. pass), se non sia stato previamente adottato il Piano Urbano del Traffico ai sensi dell’art. 36 del CdS, espressamente richiesto dalla direttiva dell’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale diramata con circolare 21 luglio 1997, n. 3816» (T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. I – 24 giugno 2008, n. 843).

Nella fattispecie il PUT non è stato definito e l’iter di approvazione dello stesso composto da tre strumenti, non si è completato. Pertanto non può essere introdotta alcuna tariffa.

Tra l’altro: «Le misure di limitazione della circolazione per esigenze di prevenzione dell’inquinamento atmosferico previste dall’art. 3 della L. n. 413/1997, non includono quelle di cui all’art. 7, c. 9 del Codice della Strada (subordinazione dell’ingresso o della circolazione dei veicoli a motore all’interno delle ZTL al pagamento di una somma)» (cfr. T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. I, 24 giugno 2008, n. 843).

Sono pertanto illegittime le ordinanze con le quali il Comune istituisce delle zone a traffico limitato per violazione dell’art. 7, comma 9, del Cds, per l’acclarata mancanza del Piano Urbano del Traffico, la cui esistenza è, invece, imposta dalle direttive ministeriali previste dalla stessa norma.

3. Del resto chiara in tal senso anche la Circolare Min. LL.PP. 21 luglio 1997, n. 3186, contenente Direttive in materia di istituzione delle ZTL e per le modalità di riscossione delle tariffe.

Secondo la richiamata direttiva i comuni possono subordinare l’accesso al pagamento di una somma di denaro, solo dopo aver adottato il Piano Urbano del Traffico ed avere introdotto la tariffazione degli accessi alle ZTL all’interno del PUT: «avendo verificato che tale provvedimento (che costituisce un’ulteriore misura di selezione rispetto alle limitazioni dell’accesso ad ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e di veicoli a motore), si renda effettivamente necessario per il raggiungimento degli obiettivi del PUT . Di tale verifica deve essere data documentazione di uno specifico paragrafo della relazione tecnica che accompagna il suddetto piano».

In altre parole «la tariffazione degli accessi rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l’intervento sulla domanda di mobilità . Considerato che tale domanda non può essere limitata ma unicamente orientata verso modalità alternative di trasporto a carattere spaziale temporale o modale, ne deriva che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali d’intervento del Piano Urbano del Traffico» (Dir.. Min. cit.).

In mancanza del PUT, comunque le ZTL possono avere solo valenza sperimentale, eccezionale ed annuale e devono comunque essere accompagnate da specifica relazione tecnica che ne precisi gli obiettivi strategici ed i criteri di verifica.

Orbene nulla di tutto questo avviene per il Comune di Palermo e tutte le citate prescrizioni sono disattese e violate, non essendo stato approvato l’obbligatorio Piano Urbano del Traffico  in quanto l’iter di approvazione dello stesso non si è completato.

In una città come Palermo, che si caratterizza per il notorio superamento delle soglie di inquinamento consentito, del resto è impensabile ed inaudito che, di fronte ad una situazione di criticità ambientale, l’amministrazione comunale ed il Sindaco non ritengano di provvedere con la redazione di un organico strumento di programmazione, che tenga conto delle direttive ministeriali previste in materia, dalla legge, e non venga dotata la città, dopo anni dall’entrata in vigore della legge, dell’obbligatorio PUT, definito in tutte le sue fasi.

Ne consegue, per il caso che qui interessa, l’assoluta illegittimità di scelte  prive di presupposto normativo, di ogni valido procedimento istruttorio, di ogni razionale e logico fondamento scientifico

In nessuna sede e da nessun soggetto esperto, è stato mai analizzato ed organizzato il territorio cittadino.

Nessuna siffatta relazione accompagna la deliberazione del Consiglio Comunale n. 787/2015, che tra l’altro ha ben diverse finalità, di  aggiornamento economico del contratto con l’AMAT, conseguente ai maggiori costi derivanti dall’avvio del tram, che incredibilmente non erano stati previsti nel bilancio previsionale 2015 da parte dell’Amministrazione e che, con la tariffazione oggetto degli atti impugnati si cerca, in ultima istanza, di far gravare, all’ultimo momento, sulla generalità dei cittadini.

Ne discende l’invalidità di un provvedimento che, in quanto privo di regolare e valido iter istruttorio, sprovvisto dei presupposti normativi, totalmente disancorato da ogni analisi tecnica e dalla conoscenza specifica della realtà cittadina, è conseguentemente del tutto privo di ogni plausibile motivazione  che giustifichi le scelte operate arbitrariamente e con grave eccesso di potere, dall’Amministrazione comunale.

4. A ciò si aggiunga che, tra l’altro, in sede di PGTU era stata votata l’introduzione sperimentale della sola ZTL centrale, mentre in sede di contratto di servizio la ZTL occupa una vastissima parte del territorio cittadino, senza alcuna logica legata al contenimento dell’inquinamento, ma esclusivamente rivolta a fini economico-finanziari, con conseguente eccesso di potere per sviamento della causa tipica e per contrarietà con precedenti determinazioni dell’Amministrazione.

5. Inoltre, Con specifico riferimento all’incremento delle tariffe relative alle zone blu disposto con l’atto deliberativo come applicato con determinazione dirigenziale si  precisa che in sede di PGTU era stato fissato l’obbligo di introdurre nel sistema delle zone a pagamento anche zone di parcheggio gratuito, obbligo del tutto disatteso nel caso di specie.

Invero al riguardo si ricorda in primo luogo l’orientamento della giurisprudenza sulla definizione di “carreggiata”, per cui, ai sensi dell’art. 7 C.d.S., commi 6 e 8, «le aree destinate al parcheggio devono essere ubicate al di fuori della carreggiata»; invero le zone blu cui fa menzione la deliberazione del C.C. nonché la successiva determinazione dirigenziale devono ritenersi illegittime nella parte in cui disciplinino le zone blu a pagamento all’interno delle carreggiate.

Inoltre rileva la mancata previsione di aree adeguate destinate al libero parcheggio nelle immediate vicinanze, come prescritto nel PGTU e riconosciuto per costante orientamento della giurisprudenza; ne deriva l’illegittimità della previsione e dell’incremento  tariffario fino ad 1 euro (Cass. civ., 16.11.2006-09.01.2007, n. 116 etc altre , Tar del Lazio Roma sez II n.218 del 16.04.2008 ed altre).

Anche per i richiamati profili si evidenzia, oltre alla violazione delle norme di legge citate, l’eccesso di potere per contrarietà con precedenti determinazioni dell’Amministrazione.

III.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DM 21 APRILE 1999 N.163; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DLVO 351/1999; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DIR.COM 96/62/CE; VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ED ILLOGICITA’ MANIFESTA, DIFETTO DI COMPETENZA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. N.60/2002

1. Il DM 163/1999 fissa i criteri ambientali e sanitari in base ai quali si adottano misure di limitazione della circolazione.

In particolare, secondo l’art. 1 del d.m. medesimo, il Sindaco dei comuni nei quali sussiste il superamento dei valori limite e delle soglie d’allarme adotta sulla base dei piani e dei programmi di cui agli art. 7 e 8 del d.lgs. n. 351 del 1999 le misure di limitazione della circolazione di cui all’art. 7, comma 1, lett a) e b).

Il citato d.lgs. n. 351 del 4 agosto 1999 di attuazione della direttiva comunitaria 96/62/CE contiene norma in materia di valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente.

Secondo la predetta disciplina, lo Stato, le regioni e gli enti locali adottano i provvedimenti necessari per evitare, prevenire e ridurre gli effetti dannosi alla salute umana e per l’ambiente nel suo complesso, fornendo ai cittadini tutte le adeguate informazioni nel caso di serramento delle soglie d’allarme.

Più precisamente, spetta, in primo luogo, alle regioni effettuare la valutazione della qualità dell’aria ambiente, con metodologie e criteri predeterminati normativamente, e quindi procedere con l’adozione di piani d’azione contenenti le misure da adottare, nel breve periodo, affinché sia ridotto il rischio di superamento dei valori limite e delle soglie d’allarme. Sono i predetti piani che eventualmente dispongono la sospensione mirata del traffico veicolare laddove sia stato accertato che contribuisca al superamento dei valori limite (art.7).

Inoltre le regioni approvano piani e programmi resi ostensibili ai cittadini contenenti tutte le informazioni, sia sulla qualità dell’aria ambiente, sia sulle misure che si intendono adottare, ai quali gli enti locali devono adeguarsi e rispetto ai quali devono comunque coordinare la loro azione.

Orbene nella fattispecie non è stata né richiamata né attuata né osservata nessuna delle predette procedure, e nessun rapporto è intercorso tra programmazione statale e regionale e provvedimento consiliare che appare quindi del tutto decontestualizzato, immotivato ed inadeguato rispetto agli obiettivi, ai criteri ed alle modalità indicate dall’UE, sprovvisto e non supportato da una preliminare analisi ambientale in relazione alla quale, logicamente e tecnicamente proporre delle soluzione.

In altre parole, le soluzioni predisposte dall’amministrazione non trovano riscontro nelle indagini ambientali, nelle misurazioni e nei controlli effettuati a livello regionale e nazionale, e non rappresentano la risposta agli accertamenti ed alle valutazioni che in quelle sedi dovevano essere preliminarmente effettuati, per cui non è ben chiaro a quali esigenze specifiche ed effettive ed a quali specifici rilevamenti tecnico-scentifici facciano riferimento ed in relazione a quali valutazioni ambientali rappresentino la migliore soluzione possibile per raggiungere gli obbligatori obiettivi indicati nel d.lgs. n. 351 del 1999.

Per questi aspetti rileva quindi il difetto del procedimento., la carenza dei presupposti e conseguentemente l’assenza di ogni valida motivazione, l’illogicità del provvedimento e la violazione di legge.

IV.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DM 60/2002; DELLA DIR COM 1999/30/CE; VIOLAIZONE DELL’ART. 97 COST., ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, CARENZA DI MOTIVAZIONE ILLOGICITA’ ED INCONGRUENZA; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI ADEGUATEZZA E DI PROPORZIONALITA’

La deliberazione del Consiglio Comunale e gli atti successivi appaiono poi del tutto arbitrarie ed illegittime in quanto non viene in nessun modo adeguata e riferita a quanto previsto nel DM 60/2002, per quanto concerne il rilevamento dei valori-limite e l’individuazione territoriale delle zone di superamento della soglia limite fissato in 50 microgrammi/m3 di PM10 (polveri sottili come definite dall’art. 2 del DM 60/2002), mentre il numero massimo di eventi di superamento in un anno è di 35.

Infatti analizzando il sito ufficiale della RAP il superamento della soglia di inquinamento consentito riguarda aree esterne alle ZTL.

In altre parole la perimetrazione delle ZTL non coincide con i rilevamenti effettuati e con le zone di maggiore superamento.

Per questo aspetto rileva l’illogicità del provvedimento, la sua inutilità rispetto alle necessità di prevenire e ridurre l’inquinamento ambientale, con conseguente violazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità, con conseguente ingiustificata compressione della sfera giuridica dei destinatari del provvedimento impugnato, il difetto di motivazione delle scelte operate.

V.

ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE CARENZA DEI PRESUPPOSTI ILLOGICITA’ MANIFESTA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992; VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST;  VIOLAZIONE DELL’ART. 3 COST.; VIOLAZIONE DELL’ART. 42 COST.; VIOLAZIONE DEL’ART.13 COST; VIOLAZIONE DELL’ART. 16 COST.; VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992; VIOLAZONE DELLA DIRETTIVA MINISTERO LL.PP. 3816/1997; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITA’

1. Il provvedimento del Consiglio Comunale, prima, e quelli della Giunta comunale, poi, non affrontano e non risolvono in alcun modo il problema ambientale e non rispondono quindi alle esigenze ed ai presupposti che giustificano i poteri di cui all’art.7 del d.lgs. n. 285 del 1992.

Ed infatti il transito non è escluso, bensì è condizionato al pagamento di un pass.

Tra l’altro il valore del pass, sostanzialmente indifferenziato per tutti i veicoli non è affatto chiaro (per difetto di motivazione del relativo provvedimento) in applicazione di quali parametri sia stato calcolato.

Sul punto si ricorda che in tempi recentissimi il TAR ha annullato le tariffe delle ZTL romane ritenendole illegittime «perché creavano evidenti disparità tra cittadini».

Chi risiedeva nelle zone ZTL, infatti, era soggetto ad una tassazione abnorme, a differenza di tutti gli altri cittadini, indipendentemente dal proprio reddito e dalla propria capacità contributiva; lo stesso avviene anche nella fattispecie.

Numerosi sono quindi, i profili di illegittimità , sia rispetto ai residenti che rispetto ai non residenti.

In relazione ai residenti in particolare si rilevano i seguenti motivi ulteriori di illegittimità:

a) la possibilità di transitare per i residenti in possesso di auto catalitiche e non catalitiche (e quindi inquinanti) non risolve il problema del superamento della soglia-limite consentita e quindi è una misura inadeguata allo scopo;

b) l’imposizione della proprietà di una vettura appartenente necessariamente ad una classe di consumo determinata dall’Amministrazione (senza neanche motivare la relativa scelta), per potere accedere alla propria abitazione e svolgere liberamente le proprie attività lavorative e personali,  rappresenta un’ ingiustificabile limitazione alla stessa libertà personale ed al libero esercizio del diritto di proprietà privata;

c) la circostanza che in determinate aree, per transitare ed accedere alla propria abitazione, i residenti stessi debbano acquistare un pass o addirittura acquisire un nuovo mezzo di trasporto, mentre in aree limitrofe altrettanto o più inquinate, non deve essere chiesta alcuna autorizzazione onerosa, e senza alcun vincolo rispetto all’uso del mezzo, rappresenta evidente violazione dell’art. 3 Cost., del  principio di uguaglianza e di parità di trattamento, un’ingiusta ed ingiustificata discriminazione tra cittadini che si trovano nelle medesime condizioni;

d) la circostanza che, la ZTL, così concepita, non risolvere in nessun modo il problema ambientale, in quanto il transito, sia pure a pagamento, è consentito a tutti;

e) stante l’ampiezza dell’area assoggettata a traffico limitato, i residenti non possono, in sostanza, fare a meno di acquistare il pass, che si traduce, quindi, in un prelievo coattivo di ricchezza cui non corrisponde alcuna controprestazione a carico del Comune.

Con riferimento ai non residenti:

a) le osservazioni mosse in relazione ai residenti possono applicarsi anche per i non residenti, i quali tuttavia si vedranno imposti oneri maggiori – tra l’altro senza alcuna valida motivazione – per poter transitare nella loro città.

Per i non residenti si aggiunga la difficoltà, anzi l’impossibilità di raggiungere il posto di lavoro tutte le volte che non si abbia il mezzo della classe indicata (si veda ad es. istanza allegata di una ditta impossibilitata a modificare il proprio mezzo e quindi nell’impossibilità di continuare ad operare all’interno delle ZTL, con rischio di chiusura dell’attività, doc. n.  8).

Appare superfluo sottolineare il danno in termini economici per le realtà imprenditoriali, commerciali, artigianali professionali ed in generale per l’intera economia cittadina che con il predetto provvedimento corre il rischio di essere ulteriormente e fortemente penalizzata (si pensi al limitato numero di pass consentiti per determinate attività, come quelle alberghiere, -limitazione peraltro sprovvista di motivazione).

Emerge, da quanto osservato, l’illogicità di uno strumento di gestione territoriale di così ampia portata e dalle conseguenze cosi rilevanti per la vita stessa dei cittadini, che non sia accompagnato da nessuna relazione tecnica, da nessun analisi del territorio e del fabbisogno, da nessun calcolo in ordine alla congruità della tariffa, totalmente inadeguata per affrontare e ridurre il problema ambientale (che non può essere certamente risolto con l’anomala istituzione generalizzata ed estesa di ZTL a pagamento),  disancorata dalle esigenze della circolazione e del trasporto e cosi onerosa per i cittadini.

Del resto non risulta in nessun modo chi, in quale sede, in possesso di quali valutazioni o risultati, aventi valore tecnico-scientifico, abbia accertato e dimostrato che le misure adottate con l’istituzione di queste ZTL e con l’introduzione di queste limitazioni, siano quelle necessari ed utili per fronteggiare il superamento della soglia di rischio ambientale consentito, che si siano ponderati tutti gli interessi coinvolti e che le predette misure siano le meno restrittive ed onerose per il cittadino.

Per questo aspetto rileva, ancora una volta la violazione dell’art. 36 del d.lgs. sopra citato e l’assenza di un PUT che assolva, per i suoi contenuti e per le modalità di adozione, proprio ai predetti compiti.

Infatti «la tariffazione degli accessi rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l’intervento sulla domanda di mobilità. Considerato che tale domanda non può essere limitata ma unicamente orientata verso modalità alternative di trasporto a carattere spaziale temporale o modale, ne deriva che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali d’intervento del Piano Urbano del Traffico» (Circolare 1386/1997).

Nella fattispecie, in assenza di idonea programmazione, senza corretta ponderazione degli interessi sociali  e contrapposti, in gioco, in assenza di mezzi pubblici che possano sopperire ai limiti alla circolazione imposti dall’Amministrazione  (tram sostanzialmente assente in buona parte delle aree di ZTL, metropolitana, autobus numerosi e funzionali, etc.), in assenza dei servizi necessari per consentire la libertà di movimento e di organizzazione personale ed economica al cittadino, (parcheggi, piste ciclabili, mezzi aziendali, agevolazioni taxi, etc),  senza adeguati mezzi di trasporto collettivo e di accesso alle ZTL , il provvedimento appare in aperto contrasto con i citati principi, anche di derivazione costituzionale e  finisce con il rappresentare una immotivata limitazione alla libertà personale, alla libertà di iniziativa e di organizzazione economica, ed alla libertà di circolazione di persone e di cose, sancita dall’art. 16 Cost. che rappresenta imprescindibile ed intangibile diritto primario

Lo stesso provvedimento rappresenta, inoltre, cosi come è stato predisposto, in assenza di un’offerta di modalità di trasporto alternative e di mezzi di accesso alle ZTL sostitutivi ed efficienti, e in contrasto, quindi, con i principi di proporzionalità – di derivazione comunitaria – e di ragionevolezza che invece devono guidare l’azione amministrativa, un’irrituale ed iniqua forma di prelievo a scapito del cittadino, oltre che una discriminatoria esclusione per censo.

Chiara del resto la giurisprudenza che ha affermato la necessità di limitare il potere discrezionale di una P.a., in sede di istituzione delle ZTL assicurando «la salvaguardia degli interessi fondamentali dei cittadini secondo criteri di economia di mezzi e di effettività in modo che siano adottate misure che meno causano aggravio ed incomodo all’amministrazione stessa ed a cittadini che eventuali deroghe siano effettivamente satisfative di interessi particolari che mirano a tutelare» (cfr. Tar Campania, Sez I, 5/9/2000, n. 3366).

VI.

VIOLAZIONE DELLA L.R. 7/1992; DELLA L.R. 26/1993; DELLA L.R.44/1991; DELLA L.R.35/1997; DELLO STATUTO COMUNALE; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LVO 162/2006; VIOLAZIONE DELLE NORME DI CONTABILITA’ PUBBLICA

Ultima, ma non in ordine di importanza , questione è quella relativa al conferimento all’AMAT dell’accertamento, della riscossione e sostanzialmente gestione delle ZTL

Non è chiaro, in difetto di alcuna motivazione sul punto, in virtù di quale normativa siano stati appaltati all’AMAT i predetti servizi, piuttosto che selezionare la stessa società ad esito di un procedimento concorsuale.

Anche per questo profilo l’atto appare illegittimo.

VII.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 23, 53 e 119 COST.; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7, C. 9, D.LGS. N. 285 DEL 1992 E DELLA DIRETTIVA MIN. LL.PP. N. 3816 DEL 21 LUGLIO 1997 E CONSEGUENTE ECCESSO DI POTERE, ANCHE PER SVIAMENTO DELLA CAUSA TIPICA

1. La possibilità di istituire ZTL è prevista dall’art. 7, c. 9, d.lgs. n. 285 del 1992 (codice della strada), il quale stabilisce che «I comuni … provvedono a delimitare … le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio». Il periodo successivo dello stesso articolo prevede che «Analogamente i comuni provvedono a delimitare altre zone di rilevanza urbanistica nella quale sussistono esigenze particolari di traffico, di cui al secondo periodo dell’articolo 8. I comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata dall’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale … sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati».

Risulta in modo evidente dalla norma che la ZTL non è concepita come un tributo, cioè come un prelievo coattivo di ricchezza, ma come un corrispettivo da pagarsi a fronte della volontà di entrare in un’area che è stata limitata al traffico per esigenze particolari del traffico stesso, per ragioni di sicurezza della circolazione, di salute, di ordine pubblico, di tutela del patrimonio ambientale e culturale.

Il pagamento della somma, in quest’ottica, costituisce eccezione alla regola del divieto di accesso nelle ZTL.

In questo senso si è, sostanzialmente, espresso il Ministero dei lavori pubblici con la più volte citata direttiva n. 3816 del 21 luglio 1997, emessa ai sensi dell’ultimo periodo del comma 9, citato, direttiva avente perciò carattere vincolante per i comuni, il quale ha affermato che «La tariffazione degli accessi alle zone a traffico limitato … rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l’intervento sulla domanda di mobilità» (cfr. ivi, pag. 1).

In altri termini, il pagamento per l’accesso è concepito quale forma di mero disincentivo dell’uso degli autoveicoli.

Ed infatti poiché la domanda di mobilità, sempre secondo il Ministero (cfr. ibidem) «non può in alcun modo essere limitata ma unicamente orientata verso modalità alternative di trasporto, a carattere o spaziale o temporale o modale, ne deriva che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali d’intervento del Piano urbano del traffico».

Il pass ZTL, se così concepito, non è un tributo, ma un corrispettivo per l’accesso (in genere vietato) in un’area, volto a diminuire l’uso del mezzo proprio a motore.

Come corollario di questi principi il Ministero ha disposto, tra l’altro:

«che l’entità della tariffa di accesso deve risultare nettamente inferiore per i permessi di semplice transito rispetto a quella relativa ai permessi che consentono anche la sosta su spazi pubblici stradali» (cfr. ivi, pag. 2);

– che, per la determinazione della tariffa, occorre «distinguere la posizione del residente o del domiciliante che dispone di un proprio posto auto, per il quale si può prevedere la gratuità dell’accesso, distinto dal residente o domiciliante che sosta su strada per il quale si può prevedere la leggera onerosità dell’accesso» (cfr. ivi, pag. 3).

2. Il Comune di Palermo ha patentemente violato i richiamati principi.

Ed infatti, nella regolamentazione della tariffa, risultante dagli atti come sopra impugnati:

– non è prevista alcuna differenziazione tra permessi di semplice transito e permessi che consentono anche la sosta su spazi pubblici stradali. Tutti i permessi, se concessi, consentono sia il transito nella ZTL che la sosta su spazi pubblici. La direttiva citata, invece, prevede l’obbligo di prevedere permessi di solo transito, ai quali applicare una tariffa «nettamente inferiore» rispetto a quella da prevedersi per i permessi di transito e sosta;

– non prevede la gratuità dell’accesso per i residenti che dispongono di un proprio posto auto, i quali vengono invece assoggettati alla tariffa ordinaria, con un piccolo sconto del 10%;

– non prevede per i residenti che sostano su strada la «leggera onerosità dell’accesso», ma, come osservato, l’applicazione di una tariffa solo lievemente inferiore (del 10%) rispetto a quella applicata ai non residenti.

Si aggiunge che l’istituzione della ZTL non è accompagnata da alcun potenziamento del sistema di trasporto pubblico e che pertanto, la tariffazione non ha lo scopo di «orientare verso modalità alternative di trasporto» i cittadini, con conseguente sviamento della causa tipica dell’istituto, fissata dalla direttiva violata ex adverso.

Emerge, anzi, dalla delibera consiliare n. 787 del 2015 e dalle premesse del contratto di servizio ad essa allegato, oltre che dall’art. 13 dello stesso contratto, che l’intento del Comune di Palermo è quello di (fare) incassare (all’AMAT) ben 30 milioni di euro in un solo anno dall’applicazione della tariffa.

Compiendo una semplice operazione matematica di divisione dell’incasso previsto per il costo unitario dei pass, emerge che, al netto delle marginali esenzioni e agevolazioni previste, il Comune spera di vendere ben trecentomila pass in un solo anno.

Ebbene, se si tiene conto del fatto che nell’intera città di Palermo sono presenti circa 675.000 abitanti si comprende che il Comune prevede che quasi un abitante su due acquisti l’abbonamento annuale alla ZTL.

E’ evidente che il pass non ha lo scopo di disincentivare l’uso dell’auto, ma di finanziarie il costo di gestione del tram, di cui l’AMAT è stata contestualmente incaricata.

In altre parole si vuole far pagare il tram non agli utenti dello stesso, ma agli automobilisti che non possono usarlo, considerato che il tram non è presente nella ZTL Centrale.

Se i palermitani decidessero di farsi «disincentivare» all’uso della propria auto, per effetto della tariffazione della ZTL, usando (sostanzialmente inesistenti) mezzi alternativi o andando a piedi (impossibile, considerata la vastità dell’area) o in bicicletta (pur in mancanza di piste ciclabili dedicate), il tram fallirebbe e così anche l’AMAT, con grave danno per il Comune che ne è socio unico.

Un sistema tariffario, così concepito, appare notevolmente distante da quello fissato dalla legge e dalla direttiva ministeriale citata.

3. Si tratta, nella sostanza, di un tributo, sussistendo tutti gli elementi indicati dalla giurisprudenza costituzionale.

I criteri-guida per la individuazione della natura giuridica delle entrate patrimoniali pubbliche sono stati forniti in modo chiaro nella sentenza n. 238 del 16  luglio 2009 dalla Corte costituzionale, con la quale è stata sancita la natura tributaria della Tariffa di igiene ambientale (c.d. TIA) (nello stesso senso, si vedano le sentenze n. 141/2009 e 218/2009, circa la natura tributaria del Canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari).

È pertanto a tale pronuncia che occorre fare riferimento.

Al paragrafo 7.2.1. viene ricordato che i criteri cui far riferimento per  qualificare un prelievo come tributario «consistono [1] nella doverosità della prestazione, [2] nella mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti e [3] nel collegamento della prestazione patrimoniale alla spesa pubblica in relazione ad un presupposto economicamente rilevante (ex plurimis: Corte cost., sentenze n. 141 del 2009; n. 335 e n. 64 del 2008; n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005)».

Tutti e tre questi elementi sono presenti anche nella disciplina della tariffa ZTL istituita dal Comune di Palermo.

i. Quanto al primo elemento, deve ammettersi che «sussiste una struttura autoritativa» (cfr. par. 7.2.3.2.) ed infatti, a) il servizio finanziato con il prelievo (servizio di gestione del tram da parte di società in-house) è gestito dalla P.a. in regime di privativa, senza che il soggetto passivo possa reperire le medesime prestazioni sul mercato; b) «i soggetti tenuti al pagamento dei relativi prelievi non possono sottrarsi a tale obbligo adducendo di non volersi avvalere dei suddetti servizi» ed anzi sono chiamati a pagare, come si è visto, proprio i soggetti che non possono usare il tram, in quanto lo stesso non è presente nell’area a traffico limitato; c) «la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti nel rapporto tra gestore ed utente del servizio».

b. In relazione al secondo elemento (assenza di corrispettività), deve assolutamente escludersi che la tariffa ZTL possa avere carattere sinallagmatico. Ed infatti i cittadini chiamati a pagarla non godono di alcuna diretta controprestazione rispetto alla somma che sono obbligati a versare, se non quella di percorrere con le loro auto le strade comunali che prima dell’adozione degli atti impugnati erano liberamente praticabili.

A quanto sopra deve aggiungersi la circostanza (oggetto di considerazione anche nel caso «TIA», cfr. paragrafo 7.2.3.6. della sentenza citata) che la tariffa non è soggetta ad Iva, trattandosi di pagamento estraneo alla logica della «prestazione di servizi». Ed infatti nel provvedimento impugnato il Comune non prevede il versamento del tributo sul valore aggiunto e non menziona l’emissione di alcuna fattura come conseguenza del pagamento.

È evidente, al contrario che, laddove la tariffa costituisse un corrispettivo pecuniario di un servizio reso dalla P.a. al cittadino, al di fuori di una logica autoritativa, all’importo dovuto dovrebbe essere applicata l’Iva, in conformità con il d.P.R. n. 633 del 1972 e con la normativa comunitaria di riferimento.

c. Quanto al terzo elemento (collegamento della prestazione alla spesa pubblica in relazione ad un presupposto economicamente rilevante), si deve osservare: che la tariffa de qua (come anche la TIA, cfr. 7.2.3.4. della decisione della Corte costituzionale citata) ha la funzione di coprire le spese pubbliche afferenti ad un servizio pubblico, come risulta dal contratto di servizio Comune-AMAT; che trattasi di servizio pubblico indivisibile, nel quale, cioè, è impossibile identificare ex ante i soggetti beneficiari, da identificarsi genericamente negli utenti del tram; che la determinazione delle tariffe avviene «sulla base del costo effettivo del servizio» (cfr. art. 13, contratto di servizio); che la tariffa è pagata forfettariamente, in relazione al possesso di un’auto, e cioè in relazione ad un parametro economicamente rilevante, riferito ai soggetti passivi.

Alla luce di tutto quanto sopra, risulta con chiarezza che la tariffa oggetto del presente giudizio abbia natura sostanzialmente tributaria.

Ne consegue la violazione del principio di riserva di legge di cui all’art. 23, Cost., non essendo previsto dalla legge statale o regionale alcun tributo da collegarsi al presupposto indicato dal Comune, cioè all’accesso, tramite automobili, nelle strade pubbliche di un’ampia (pari a oltre la metà del territorio cittadino, come risulta dal planimetria riportata nel disciplinare allegato all’ordinanza n. 161 del 2016, impugnata) porzione del territorio comunale, che costituisce diritto originario dei cittadini palermitani, per il finanziamento del cui costo gli stessi pagano già le imposte comunali generali (IMU e le altre ben note).

Per i residenti si tratterebbe addirittura di un tributo sul possesso dell’automobile che, in difetto di pagamento del tributo, non potrebbe più essere utilizzata.

Ne consegue altresì la violazione dell’art. 119 Cost., che consente ai Comuni di “stabilire” e ”applicare” «tributi ed entrate proprie», ma solo «in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», principi che non consentono l’istituzione di tributi locali non previsti dalla legge.

Non induce a diverse conclusioni la nota sentenza della Corte costituzionale n. 66 del 2005, né le precedenti n. 435 del 2011, n. 215 del 1998, n. 180 del 1996 e n. 236 del 1994.

Ed infatti, in esse pronunce si è ritenuto — peraltro a proposito del diverso problema del pagamento della sosta del veicolo — che detto pagamento, nel caso di specie, si configurasse come corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta, di una utilizzazione particolare della strada, «rimessa ad una scelta dell’utente non priva di alternative», «sicché il corrispettivo risulta privo di uno dei fondamentali requisiti che questa Corte ha ritenuto indispensabile affinché possa individuarsi una prestazione patrimoniale imposta».

Nel caso di specie, invece, le dimensioni dell’area e l’assenza di mezzi pubblici sostitutivi adeguati inducono a ritenere che la scelta dell’utente di usare il mezzo proprio sia sostanzialmente priva di alternative e, pertanto, obbligatorio (cioè “imposto”) diviene, in sostanza, il relativo pagamento tariffario.

Neppure può, per le ragioni menzionate sopra, ritenersi che il prelievo concepito con gli atti impugnati, sia autonomamente giustificato, sul piano della base legislativa, dall’art. 7, c. 9, c.d.s., essendo del tutto carente, come visto, lo scopo di disincentivo alla circolazione automobilistica, che costituisce il presupposto sostanziale della tariffazione prevista da quella norma.

VIII.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, N. 10, DEL REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO COMUNALE E CONSEGUENTE ECCESSO DI POTERE PER CONTRASTO CON IL PREDETTO REGOLAMENTO; INVALIDITA’ PER VIZIO GENETICO DELLA DELIBERA N. 787 DEL 2015 E DEL RELATIVO CONTRATTO DI SERVIZIO

In sede di approvazione della delibera consiliare n. 787 del 2015 sono stati presentati e discussi numerosi emendamenti e sub-emendamenti, in considerazione della rilevanza dell’argomento per gli interessi dei cittadini.

In particolare, risulta essere stato approvato l’emendamento n. 1, con il seguente testo: «All’art. 13 del Contratto di Servizio cassare il punto d)» (doc. n. 9).

In pratica, il Consiglio comunale decideva di eliminare la disposizione contrattuale con la quale si prevedeva il versamento all’AMAT «dei ricavi che afferiranno alla società per l’effetto della realizzazione della “ZTL” di cui al successivo art. 14, quantificate presuntivamente in € 30.000.000, IVA esclusa sulla base di una tariffa pari a € 120,00 annuali per ogni veicolo autorizzabile»..

La disposizione, infatti, istituisce una forma di datio in solutum con adempimento del terzo (soggetti passivi della tariffa) del tutto contrastante con il principio di unità del bilancio degli enti locali, per il quale tutte le entrate e tutte le spese devono transitare dalla contabilità del Comune.

L’emendamento risulta, però, essere stato soppresso per effetto dell’approvazione del sub-emendamento n. 3 all’emendamento n. 1 (doc. n. 10), con il seguente dispositivo: «all’art. 13 ripristinare il comma d) e sostituire € 120,00 con 100,00 annuali».

Il sub-emendamento avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile nella parte in cui, ripristinando la lettera d) dell’art. 13 dello schema di contratto di servizio, sopprimeva l’emendamento n. 1 che era già stato approvato dal Consiglio.

L’art. 42, punto 9), del regolamento di funzionamento del Consiglio comunale (doc. n. 11), infatti, prevede espressamente che sono «non ammessi subemandamenti soppressivi».

La ratio è evidente: il sub-emendamento può soltanto modificare un emendamento precedentemente approvato ma non può sopprimerlo, perché  in questo modo la votazione sul subemendamento porrebbe nel vuoto la precedente votazione approvativa dell’emendamento.

Scopo del subemendamento è, invece, quello di affinare, di levigare il testo della norma, non quello di ripetere una votazione già eseguita, su cui il Consiglio si è già espresso.

Nel caso di accoglimento del presente motivo di ricorso, pertanto, la delibera n. 787  del 2015, approvativa dello schema di contratto di servizio e il relativo contratto dovranno essere annullati limitatamente allla lettera d) dell’art. 13, che invece averebbe dovuto essere cassata per effetto dell’approvazione dell’emendamento n. 1, citato.

Si deve concludere per la palese sussistenza dei vizi indicati in rubrica.

ISTANZA CAUTELARE

– l’iter per l’attivazione della ZTL Centrale è ormai completo ed infatti la limitazione dell’accesso è prevista per il 1° aprile 2016, come da crono-programma pubblicato sul sito istituzionale dell’Ente (doc. n. 12);

– dal 14 marzo il Comune inizierà a vendere i pass, riscuotendo i relativi pagamenti;

– nel caso di avvio del servizio, l’eventuale successivo accoglimento del ricorso nel merito, nel tempo ordinariamente previsto per la trattazione della causa, richiederebbe una rilevantissima attività amministrativa per il ripristino dello status quo ante, nonché il verificarsi di un grave deficit nel bilancio comunale;

– la trattazione della fase cautelare o in subordine, la fissazione del merito in tempi brevi, stante la rilevanza generale e il peso economico della materia trattata, appaiono le soluzioni maggiormente confacenti non soltanto all’interesse dei ricorrenti, ma anche dell’Amministrazione resistente e del controinteressato,

per quanto esposto si chiede che

VOGLIA L’ON.LE TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

rejectis adeversis,

previa sospensione o, comunque, concessione di provvedimento cautelare idoneo ad assicurare il conseguimento del bene della vita cui i ricorrenti aspirano,

accogliere perché fondato in fatto ed in diritto il presente ricorso ed annullare i provvedimenti impugnati, con ogni conseguente statuizione.

Con vittoria di spese ed onorari.

Dichiara che il valore della causa è indeterminabile.

Con salvezza di ogni altro diritto, azione e ragione, ivi inclusa quella di proporre motivi aggiunti.

Allegati come da indice del fascicolo che verrà depositato.

 

Palermo, 7 marzo 2016

avv. Giovanni Scimone
avv. prof. Alessandro Dagnino




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